更新时间：2023-08-10 12:58
制度分析方法（Analysis method of the institutionalism），制度分析着眼于和平与可持续发展，致力于促进以个人自由、公民权利、市场经济、公共经济、自主治理、有限政府、宪政法治与民主制度等制度平台为基础的公共政策。总起来说，就是以古典自由主义为价值，以公共选择与制度分析为逻辑，在中国发展的背景下，着眼于治道变革，探索具体的公共管理、公共服务以及公共政策问题。具体的制度安排偏好是个人自由、公民权利、市场经济、公共经济、自主治理、有限政府、宪政法治与民主制度，认为可持续发展的基本源泉在于更多的个人自由，更适当的公民权利，发达的市场经济和公共经济，适当的由自主治理、有限政府、宪政法治与民主制度构成的制度平台。
新公共服务理论 公共服务型政府 技术层次 相互关系 制度变革
新公共服务理论由罗伯特?登哈特提出，具有重要的理论和现实意义，而公共服务型政府的建设涉及到从技术操作层次、相互关系层次以及进行制度变革加以保障的多层次，只有从这三个方面着手从而使得三个方面能够达成良性循环才能够真正落实新公共服务的精神和理念，否则，公共服务型政府就会仅仅沦为简单的技术方法的嫁接而已。
一、 公共服务型政府的理论渊源
当前中国正处于经济和社会的不断转轨之中，与此相应，我国政府的行政管理理念和政府管理模式也不停地引入新的资源、走向新的方向，由于以“公共选择”、代理理论为基础的新公共管理在理论界不断地遭受到学者们的质疑和批判，所以学习型政府、责任政府、有效政府等等不同的诉求纷纷涌现，而近年以来新公共服务理论由于既看准了新公共管理理论的不足，也正好契合了我国新一届政府“立党为公，执政为民”的立场，契合了我国经济社会急剧变革对于公共物品和公共服务的日益增长的需求，现在我国新一届政府把政府职能概括为四个方面：宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，但有研究表明，2003年我国实际的公务和行政性支出，占国家全部支出的37．6%，而美国占12．5%；我国的社会管理和公共服务占25%，美国占75%；我国的经济建设占11%，美国占5%。以至于很多人极为尖锐地指出，中国在支出结构中，最不容易膨胀的是医疗、教育和社会保障，最容易膨胀的则是公务和行政性支出，所以应该说我国的公共服务严重不足，尤其在“非典”之后，政府的公共服务职能更加地为人们所重视，故而公共服务型政府理论为多人看重和言说。中国政府转型的目标应该是实现由管制型政府向服务型政府转变；由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变。从公共行政理论层面来看，对新公共管理进行质疑和批判的学者很多，但明确提出要以新公共服务理论来取代新公共管理理论的应该是美国著名公共行政学家罗伯特?登哈特，登哈特在其2000年《Theories of Public Organization》第三版中就有提到了“公共行政与新公共服务”【1】，而且他还进而指出了新公共服务源于“民主政治理论”（公民之间、公民与政府之间关系）和“公共行政理论中更具人文主义传统的方法对管理和组织设计的研究”的启发。内中他大致提到了新公共服务应该是对于政府与社会、政府与公民之间关系的重新塑造和调整，是强调公民至上和公民参与以及公共利益和公共服务精神的理论。由美国9.11事件中美国公务员冒着大火救人的现实中看出了公共精神，从而受到启发，于是，2002年登哈特夫妇又在其新著《新公共服务：服务，而不是掌舵》【2】中全面而详尽地阐述了新公共服务理论，它突出强调了公民权、民主理论和公共利益，它是建立在公共利益、公民权、民族的基本理论之上 。20世纪八九十年代以来，当今第三次民主化浪潮下，也是新公共管理运动在世界到处实践的时期，新公共管理理论提出用企业式的管理方式制定政策，这和政治领域的民主化潮流有点相悖，因此登哈特吸取古典民主理论，用“民主”的核心价值理念建立行政学的框架，应该说有着很大的理论和 现实意义。登哈特夫妇想要表达的那种精神，就是那种公共服务的价值和力量、公民的价值，强调公共服务的价值和灵魂。政府提供的不是顾客服务，而是输送的一种民主、一种社区中人们间更好的良性的沟通。相应于《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》【3】中提到的新公共管理通常所言讲的10条特征，登哈特夫妇极为针对性地提供了新公共服务与新公共管理比较的一个范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：1.服务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副产品；3.战略地思考，民主地行动；4.服务于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的；6.重视人而不止是生产率；7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。【4】
所以来看，新公共服务或者说公共服务型政府主要指涉的是一种政府治理理念和政府治理模式分变革，而不仅仅是指政府管制更多地走向服务、公务人员态度的服务化以及更多公共物品的生产和提供，公共服务政府乃是一种与传统“统治的与管理的社会治理模式”【5】相异的新的、代表着未来政府治理趋向的理念。
二、 建设公共服务型政府的技术考量
由于公共服务理论把公民作为一个核心概念加以强调，而且所谓的服务主要就是面向公民而言的，所以对于公民的需求分析就是极为必要的了。公民是否准确的知道自己的需求？公民是否能够充分地表达自己的需求？以及公民怎样合理判断自己的需求是否得到满足？公民其实往往最注重基础的需求，而对于可能的或者高层次的需求缺乏认知，而在公民地位和公民权利只停留在文本层面、公民的需求总是表达不充分或者时效多变的情况下，寻求对于公民需求的明确认知就更加困难。而公民在明确其需求之后是否能够充分地表达则还与公民需求表达的能力、公民对于需求的表达意愿以及公民表达需求的成本相关联。另一方面，对于公民需求是否得到满足的评价则更是一个技术性和复杂性很强的工作，而且它还涉及到公平问题。由此看来，建设公共服务型政府的第一步的工作就应该是建立合理完善的公民需求的认知方式、需求的表达机制和需求是否得到满足的评价体系。比如，上海的公共资源服务平台推出了公共招聘网、公共实训基地、工商在线问答、标准跨域查询等等多项网上公共服务，并让百姓在“信息资源海洋”中享受免费服务。上海市工商局网站“网上办事”栏目（ www. sgs.g ov.cn/sgs/bb s/）回答全国各地的咨询者，问题涉及工商部门内资、外资、广告、投诉、法规等十多个专业处室人员。这样，公民的需求得以充分的显现，也便捷了需求获得满足的问题。全方位打造公 而对于我国政府公共服务提供的具体层面来讲，往往存在服务主体错位导致机构臃肿、单一的投资渠道造成公共服务相对短缺、垄断经营引发了公共服务效率和质量低下等诸多问题，因此，现在很多地方政府所推行的公共事务办事大厅和街道、乡镇便民服务中心，针对办事处和政府有关职能部门承担的与群众密切相关的审批服务事项在大厅内设立了多个窗口集中受理，一般包括城市管理、计划生育、婚姻登记、家政服务、劳动保障、法律咨询、民政优抚、统计报表、综合服务以及办理暂住证等服务内容。这样由政府所提供的“一站式”服务既便捷，也节约了公民办事的成本，同时还有助于政府服务形象的确立。而针对社会公共事务集中期间进行一定时段的现场办公也有助于政府亲民形象的确立与维护。 而关于公民就学、就业、就医、购房等方面信息的积极提供，则可以通过政府的政务信息网络来进行免费提供和一定程度上的指导，电子政务更需要对关于社区建设、政务信息、法律法规、办事指南、问题反馈、交流评议、福利措施等等方面的内容加以公开。另一方面，就是一些关于社会公共设施方面的提供与改善，比如公共道路、公交系统、图书馆建设、公园广场建设、平价医疗设施等等。当然，公共服务型政府的建立离不开公务人员态度和素质能力的培养和提高改善，应该进一步加强公务员队伍建设，在完善公务员制度的基础上，加强对于公务员公共服务能力和态度的培训与学习，使服务精神进入公务员的内心之中，化为行动，尤其事在接待公民和执法过程中要使公务员自觉代表政府形象，做到亲民、爱民而不是粗暴执法、肆意处罚公民。这样，从技术层面来考量，建设公共服务型政府可以从公共服务的提供程序、提供主体、提供形式、提供与获得公共服务的成本、公共人员的态度与素质各个方面入手，从而实现以更低的成本和更高的效率来提供公共服务，来使公共服务的精神真正走入政府的行政管理过程当中。
三、公共服务型政府对于各种相互关系的重塑
任何一种新的公共行政理论都不仅仅只涉及一些技术和方法的变更，而都会在更为基本的层次上对于政府与其所面对的各种关系之间的调整与变革。与新公共管理理论相似，新公共服务型政府的建设同样要考察政府与企业、政府与公民、政府与社会之间的关系或者说要注重政府在提供公共服务过程中如何对待企业、公民和社会的问题。公共服务政府的建设要架起反应和回应公众需求的桥梁与机制，在政府公共决策和公共服务提供的问题上要让各利益相关者都有权利也有途径来参与、评论和提出要求，这实质上也关涉到政府放权的问题，就是要使更多的权利回归民众，从而使得公民与社会存在更多的选择，当然同时也使公众更加容易地承担责任，进而使得社会各方面的交往成本更低、效率更高。比如社区发展乃是政府、社区居民自治组织、社区非营利组织和社区居民群众共同推动的过程，通过建立社区民主参与机制、志愿服务机制和社区公共服务的合作机制共同来促进社区的繁荣与发展。【6】尽管新公共服务理论对于新公共管理理论中对于公共服务的市场化的过分推崇多所微辞，但是，公共服务的市场化的优势也是不言而喻的：“通过决策与执行的分开，公私合伙，扩大参与公共服务供给的主体数量；通过在公共服务的供给主体间引入机制机制，提高公共服务的供给效率和供给质量；通过公民参与公共服务的供给，可以增加对行政官员的监督力度等。”【7】当然，在公共服务市场化过程中，政府要积极培育和开发市场，为市??官员直接去服务，而是政府官员帮助提供一个平台，通过公民自我服务来实现目标。如果仍由政府直接提供服务的话，那仍然是以政府为中心和政府规制的做法，各种关系的处理仍会主要受政府的控制。在我国公民和政府之间通常对话不足，现在普通公民接触的是往往只是基层政府，这种情况在农村则尤为严重，政府官员和村民之间甚至尚未实现对话的平等地位，由此，新公共服务理论所倡导的平等对话观念对中国当今的改革应该说很有意义。因此，政府要从控制导向转到服务导向，充分回应民众的要求。由于长期的封建专制和高度集权的计划体制影响，政府及其工作人员更多的是权力本位、官本位的观念，习惯的是控制而不是服务。政府改革应重新转变观念，树立“服务导向”的新理念，应以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为政府的施政目标和考量，建立一个公共服务型政府。这样就意味着政府应该把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上，而不是把国家放在首要的位置上，必须更加关注公民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应。在公共问题决策过程中，要建立公民参与的合理和长效机制，实现公民的主人翁地位和所拥有的参政权利。 公共服务型政府的建设还要重塑政府同事业单位、非政府组织、非盈利组织、民间组织等等社会组织之间的关系。这既涉及新公共服务理论对于民主政治的强调，也关涉到新公共服务理论中对于公民权和公民自治的重视。政府对于各级事业单位的管理必须尽快转到规范、引导、服务之上来，而不是直接的管理和规制，明确各自之间的权利与义务，减少管制和限制，尽可能不给事业单位制造障碍，从而释放各领域中的潜力和能量。公共服务的社会化反映了当今世界各国政府提供公共服务模式的变化，政府作为公共服务的提供方,非政府组织作为直接生产方共同承担提供公共服务的任务，从而形成政府与社会之间一种紧密的合作关系。而由于非政府组织自身在财务方面的非独立性以及政府作为公共服务提供方无法回避的责任，所以政府应该对进行公共服务生产的非政府组织在财务上予以大力支持，或者是为非政府组织的存在与发展创造各种政策和税收、资金来源的优惠和支持，这直接关系到非政府组织能否在公共服务生产和提供过程中真正发挥作用。政府应该积极为公民社会的发展和培养创造良好的环境与空间，而不是更多的监管和控制。
四、公共服务型政府建设的制度支撑
对于公共服务型政府的建构，当我们在技术操作层次和政府与各方面关系上做出考察和努力之后，所需要的就应该是要使公共服务型的政府理论具有制度上的支撑和保障。中国社会自主性公民团体不足是一个重要特征，所以政府往往直接面对的是一个一个的公民个体，而公民个体在关于公共决策等事务上天然地不具有优势，缺乏获取信息和进行讨价还价的谈判能力，因此在我国建设公共服务型政府首要的是民主制度的建立与健全。在政治体制改革不可能迅速推进的情况下可以从不同的方面进行尝试，逐步推进。比如，听证制度、法律政策制定、社区物业管理、环境保护问题、生态绿化问题等等，都可以渐渐鼓励公民参与其中。“公平”与“效率”、“安全”与“福利”、“民主”与“平等”等价值在社会认知上往往不同的个体有着不同的理解和偏好，公民群体通常不可能达成一致的认识，政府在各个阶段也会有不同的解读。但是，最终社会各方面的主体要能够达成一个最低限度的共识和契约，然后经过立法程序和制度创新的努力使得关于公共服务能够具有制度上的支撑，而不是仅仅停留在技术修补层面，从而实现政府治理模式的全方位重构和超越。改进政府公共政策制定系统，要使公共决策中体现出公民的参与、体现出每个政策的利益相关人的需求和愿望，尤其要避免的是国家政府在公共政策制定中被强势利益集团俘获的现象，而要使我国的公共政策制定的过程、公共政策的结果，都能最大限度地代表公平、公正和正义，建立和完善公民利益的表达机制。公共服务理论主张“行政官员一开始就应该认识到一种参与并且开明的公民权对于民主治理至关重要。”【8】而所谓公共服务如果没有这些的支撑恐怕就只能算是形式和表面文章。在具备民主政治支撑之后，要加强法治建设，因为在法治面前才会有公共服务精神的真正落实。政府管理方面法制严重缺位的问题，不仅直接影响了法制本身作用的发挥，更重要的是给政府机构、编制、人员方面的人为操作，提供了可能乃至激励。长远地看，公共服务型政府的建设如果没有法制的跟进，政府管理的规范化、科学化、民主化就很难有足够的保障。公务员是公共服务型政府理念的具体载体，所以，公务员态度和素质能力的培育与提高十分重要，弗雷德里克森曾说“伴随着低公民精神的是低行政管理”【9】，而这句话对于公务员来说，应该更加适用，缺乏公共精神的公务员其公共行政的质量更加没有保证，而公务员队伍的改进需要完善公务员制度运行机制。第一、健全竞争激励机制。这包括从公务员的考试录用、聘任引才、绩效考核、工资改革、辞退辞职等等方面来着手使公务员的行为能够有朝着公共服务方向的激励和动力以及究责措施。第二、建立和完善公务员队伍的监督约束机制。.建立和健全公务员监督法规，制定公务员行为规范和职业道德标准；加强政务信息公开，加大公务员管理的公开性和透明度；在公务员绩效考核体系中加入公民满意度评价指标，这样在公务员制度法治化的基础上，加强公共服务精神的培养才会有效果上的保障。此外，公共服务型政府的建设还需要从管理方式、公共行政组织结构创新等多方面进行制度上的变革，从而使得公共服务政府理念、技术、关系等等获得足够的制度支撑。总之，建设公共服务型政府需要从技术操作层次、政府与企业公民和市民社会之间关系调整以及各方面制度建设多层次来进行，而事实上，也只有各自权利配置得当，相互关系与责任明确，有关决策和行动能够得到一致的同意，才能够获得好的结果，或者当结果不令人满意的时候，能够启动民主政治推进立宪层次上的决议来进行制度变革以调整利益相关人之间的权利配置达成良好结果。社区发展是政府组织、社区居民自治组织、社区非营利组织和社区居民群众共同推动的过程，通过建立社区民主参与机制、志愿服务机制和社区公共服务的合作机制共同来促进社区的繁荣与发展。
注释：【1】罗伯特?登哈特：《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2003年，p198-208
【2】珍妮特?V?登哈特 罗伯特?B?登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》 中国人民大学出版社，2004年
【3】戴维?奥斯本 特德?盖布勒《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996
【4】珍妮特?V?登哈特 罗伯特?B?登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》 中国人民大学出版社，2004年
【5】张康之：《公共管理伦理学》中国人民大学出版社，2003年，p38
【6】魏娜：《社区组织与社区发展》， 红旗出版社，2003年【7】唐铁汉 袁曙宏编：《公共服务创新——首届中欧政府管理高层论坛论文集》，国家行政学院出版社， 2004年，p255
【8】丁煌：《西方行政学说史》，中国人民大学出版社，2005年，p384
【9】乔治?弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2003年，p184